정부·정치권, 임기 내 ‘전시작전통제권’ 전환 완료…2028년 확정(?)
역대 정부의 전작권 추진 두 가지 요소…① 내·외부 환경 ② 조건
韓, 북핵·미사일 대응능력 보유? 안보 여건 충족? 연합방위 주도 가능?

정부가 임기 내에 ‘전시작전통제권(이하 전작권)’을 전환(轉換·Transition)하겠다는 방침을 세우고, 올해 한미안보협의회(10월, 이하 SCM)에서 목표 연도를 확정할 것으로 알려졌다.
 
국방부는 지난 1월 올해를 ‘전작권 회복의 원년’으로 삼겠다며, ‘2026년 제1차 전작권 전환 추진평가회의’를 개최하는 등 韓·美 간 미래 연합사 완전운용능력(FOC) 검증(평가)을 빠르게 진행하고 있다.

‘전작권’은 ‘작전계획 또는 작전명령 상의 임무(과업)를 수행할 때 효율성을 기하기 위해 지휘관에게 부여한 권한’으로서 전·평시로 구분돼 있으며, 인사·군수·행정·군기 분야 등은 제외돼 있다.

1950년 북한의 남침 공격으로 6·25전쟁이 발발하자 이승만 대통령이 7월 14일 더글러스 맥아더 당시 극동군·UN군 사령관(이하 맥아더)에게 ‘전작권’을 이양했고, 초기 명칭은 ‘작전지휘권(Operational Command Authority)’이었다. 맥아더는 육군본부를 통해 국군을 통제하는 간접 지휘권만 행사했다. 1951년 1월 16일부터 22일까지의 현리 전투로 국군 제3군단을 해체한 직후부터 작전지휘권을 본격적으로 행사했다.

1978년 창설된 한미연합사령부가 UN군 사령부에서 ‘작전지휘권→작전통제권’을 인수했다. 1994년 12월 1일 ‘평시 작전권’이 환수(還收·transfer)됐고, 2014년 10월 박근혜 정부는 제46차 SCM을 개최해 ‘특정 시점’에서 ‘조건에 기초’한 전환 추진에 합의했다. 2017년 문재인 정부는 ‘전작권’을 조속하게 추진하고자 3단계 검증을 시작했고, 최근까지 제2단계(완전운용능력·FOC) 검증을 진행하고 있다.
 

그래픽=김성진 기자

 
한편 지난 1월 23일 발표된 미국의 국가방위전략(이하 NDS)은 한반도의 방어 구조를 ‘미국 주도→한국 주도·미국의 제한적 지원체제’로 전환했다. 이어서 “미국의 이익과 부합하기에 상호 이익이 되는 동맹 관계가 보장될 것이다”고 했다. 또한, “유럽·중동·한반도에서 동맹국·파트너들이 자국 방위에 주된 책임을 지도록 유인책을 강화하는 데 우선순위를 둘 것이다”는 ‘선별적 관여 전략’을 적시(摘示)했다. 그러나 유럽엔 ‘제한(limited)된 지원’을, 한국은 ‘더 제한된(more limited) 지원’으로 표현됐다.

역대 정부에서 시도하는 ‘전작권’ 전환의 흐름을 크게 보면, ‘환경’, ‘조건’의 두 가지 요소로 함축할 수 있다.

김정은 북한 국무위원장(이하 김정은)이 ‘국방력 발전 5개년 계획(2021~2025)’과 ‘적대적 두 국가론(2023)’을 통해 핵·탄도미사일 능력의 고도화, 러-우 전쟁에서 터득한 복합적인 도발 방식과 훈련기법 발전 등에 따른 대응책이라고 볼 수 있다. 다른 한편으론 ‘전작권’을 조기에 전환해야 △주권국가로서 자존심을 회복할 수 있고, △자주국방(또는 자강·自强)의 상징이며, △군사적 지휘권을 주도하게 된다는 주장도 일부 내용은 에코-체임버(Echo-Chamber·비슷한 성향의 사람들끼리 소통하며, 자신들의 말만 진실이라고 착각하는 현상)라고 할 수 있지만, 일견 타당하다고 할 수도 있다.
 
고민스러운 지점은 도널드 트럼프 美 대통령(이하 트럼프)의 NDS가 본토 방어와 서반구 중심의 세계전략을 앞세워 ‘동맹의 역할 분담’과 ‘통합 억제(integrated deterrence)’를 내세우고 있다는 점이다.

다수의 군사전문가는 “실질적인 자강(自强)과 한국군이 주도(supported)할 능력을 보유해야 韓·美 동맹의 지속 가능성과 효과를 높일 수 있다”고 주장한다.

여기서 한 번쯤은 ‘전작권’ 전환이 왜! 필요한지? 돌아봐야 하지 않나 싶다. 현대·미래전에 대응해야 할 우리의 군사력 수준(차원)이 △韓·美 연합방위를 주도할 능력을 갖췄는지? △북핵·미사일 대응 역량은 얼마나 강화됐는지? △전작권의 안정적 전환에 따른 대내·외 안보 여건(환경)이 충족됐는지? 등에 대한 의구심을 줄일 필요가 있어서다.

현대·미래 전장을 불문하고, 변하지 않을 진리는 ‘먼저 보고(정보), 먼저 판단-결심(지휘)하고, 먼저 타격(통합화력)’하는 쪽이 승리할 가능성이 크다는 점이다. 즉, 정밀타격 수단·방식이 아무리 발달해도 정보감시정찰(이하 ISR) 체계, 데이터 통합 및 연동체계, 합동 화력 운용체계, 전시 지속 능력이 서로 연계되지 않는다면, 지휘 권한의 실질·효율성을 보장받기는 쉽지 않다.

2023년 말 김정은 북한 국무위원장(이하 김정은)이 ‘적대적 두 국가론’을 내세우며, 핵보유국의 위상 확립과 탄도미사일의 고도·정예화, 군사적 도발을 회색지대 전략(The Gray Strategic·국가가 의도를 드러내지 않은 채 점진적으로 안보 목표를 성취하고자 펼치는 전략적 행위)과 엮어 한반도의 불안과 혼란을 조장하고 있다.

대한민국은 냉혹한 군비경쟁의 현실과 북핵·미사일의 고도·정예화에 대처해야 할 힘든 국면에서 ‘평화·민족’을 앞세우고, ‘자강(自强·자주국방)’을 강조하며, ’전작권 조기 전환’에 집중하고 있다.

우리가 추진하는 ‘미래연합사(한국군 주도·미군 지원←전략자산·정보력·연합지원체제를 가동)’는 美 NDS의 ‘역량 기반의 파트너십(capability-based partnership)’ 기조와 부합한다. 그러나 우리 주도의 국가 존립과 국익을 추구하려면, 실질적인 상호운용성이 검증돼야 하고, 연합연습을 통한 축적 노력이 더해져야 희망하는 협력 모델의 토대가 마련되지 않을까 싶다.

‘전작권’ 전환 추진에서 잊지 말아야 할 전제(前提)는 전환되는 시기·추진 방식과 국내·외적 여건을 무시하기 어렵기에 독자적인 ISR 체계를 구비 및 근(近) 실시간대 추적·식별 능력부터 갖춰야 한다. 동시에 韓·美 동맹의 전략적 측면 및 역할 분담이 진척되는 속도와 연계돼야 한다. ‘빠른 속도’가 필요할 수 있지만, ‘올바른 방향성’이 절실한 이유다.

지난 5일 2011년 미-러 간 유지되던 ‘신전략무기감축조약(이하 New START)’이 공식적으로 종료됐다. 실전 배치된 핵탄두 및 운반체 수량을 제한해 위협을 관리하던 핵 안전핀이 사라졌단 의미다. 이제 핵무기의 양적 증강·현대화, 핵탄두를 탑재한 극초음속 미사일 등 초정밀 타격수단의 경쟁적 개발 및 실전 배치가 자유로워졌다. 그러지 않아도 불안하던 ‘핵 위기·군비경쟁의 안정성’은 치명·강박적인 ‘전략적 불안정성’의 카오스(chaos)로 빠져들었다.

지난 9일 韓·美 국방장관이 회담한 직후 원자력 협정·핵 추진 잠수함, 조선 협력 등에 관한 후속 협상을 시작한다고 밝혔다. 국회 대정부 질문 과정에선 ‘전작권’이 전환되더라도 미국의 핵우산 공약이 변하지 않을 거라고 전망됐다. 그러나 트럼프의 ‘America First’는 우리가 희망(기대)하는 대로 움직이지 않을 공산(possibility)이 상당하다. “버스가 지나간 다음에야 손을 흔드는 격이 되지 않을는지” 염려스럽다.